Торговля алкоголем без лицензии - основание для отказа в выдаче такой лицензии? Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 21.02.2017 N 306-КГ16-15245 (С.А. Белов, журнал "Вестник экономического правосудия", N 5, май 2017 г.)

Журнал "Вестник экономического правосудия", N 5, май 2017 г., с. 4-8.

Общество с ограниченной ответственностью обратилось за получением лицензии на розничную продажу алкогольной продукции на основании Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ). Проводя проверку, лицензирующий орган обнаружил, что организация уже осуществляла указанную деятельность без лицензии, нарушая требования закона, и на этом основании отказал в выдаче лицензии. Помимо этого, в рамках лицензионной проверки был составлен протокол об административном правонарушении, ставший основанием для привлечения общества к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ. После повторного обращения общества лицензия ему была выдана, но значительную сумму государственной пошлины пришлось заплатить дважды, в связи с чем общество обжаловало в суд отказ выдать лицензию сразу.

Основанием для отказа в выдаче лицензии стало положение подп. 1 п. 9 ст. 19 Закона N 171-ФЗ, где среди прочего содержится отсылка к общим ограничениям и запретам в сфере оборота алкогольной продукции (ст. 26). Позиция лицензирующего органа сводилась к тому, что, поскольку в числе ограничений, установленных ст. 26, есть требование об обязательном наличии лицензии, торговля алкоголем без лицензии - это такое нарушение, которое может быть основанием для отказа.

Позиция соискателя лицензии состояла в том, что ст. 26 содержит общие требования к обороту алкогольной продукции и не может считаться лицензионным требованием, невыполнение которого влечет отказ в выдаче лицензии.

Арбитражные суды трех инстанций признали отказ в выдаче лицензии незаконным, однако Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ (далее - Коллегия) отменила все судебные акты нижестоящих судов и признала отказ в выдаче лицензии правомерным.

Коллегия сослалась на необходимость логического, систематического и телеологического толкования норм закона. Целями государственного регулирования оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции выступают "защита нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечение безопасности указанной продукции, нужд потребителей в ней, а также проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в этой области". Установленный факт реализации соискателем лицензии алкогольной продукции без лицензии "указывает на явное несоответствие Общества требованиям, которые предусмотрены статьями 19, 26 Закона о государственном регулировании производства и оборота этилового спирта для организаций, стремящихся получить соответствующую лицензию".

Анализ позиции Суда

В первую очередь позиция ВС РФ вызывает недоумение с точки зрения общих принципов взаимодействия государственных органов и предпринимателей. Гарантированное Конституцией РФ право на осуществление предпринимательской деятельности может быть ограничено только прямо и недвусмысленно положением федерального закона, не допускающим двоякого толкования. Лицензирование экономической деятельности в конкретной сфере - это ограничение предпринимательства, и помимо того, что оно должно быть пропорционально конституционно допустимым целям государственного вмешательства, закон не должен позволять неопределенности в том, при каких условиях в выдаче лицензии может быть отказано. Сам факт расхождения позиций трех арбитражных судов и ВС РФ в оценке прямого указания этого основания среди оснований для отказа в выдаче лицензии уже свидетельствует о такой неопределенности, которая, без сомнения, исходя из конституционных принципов и презумпций должна толковаться в пользу предпринимателя.

Поскольку в основаниях отказа в выдаче лицензии дается отсылка к ст. 26 Закона N 171-ФЗ в целом, формально-логический анализ действительно позволяет предположить, что любое нарушение положений этой статьи может стать основанием для отказа. Однако ст. 26 содержит разные требования к обороту алкоголя - от содержательных (запрет на использование этилового спирта, произведенного из непищевого сырья) до формальных (запрет передачи лицензии другому лицу). В этой статье не сформулированы именно лицензионные требования и условия, и потому некоторые ее требования могут использоваться для этих целей, а другие - едва ли. К последним явно относится и требование о продаже алкогольной продукции только при наличии лицензии. Это положение направлено на то, чтобы обязать всех предпринимателей, которые собираются осуществлять данный вид деятельности, представить лицензирующему органу подтверждение того, что они могут осуществлять такую деятельность без угрозы для охраняемых законом интересов потребителей и государства. Телеологическое толкование, обращение к которому декларировал Верховный Суд, вряд ли способно обосновать его позицию. Во всяком случае такое толкование не является очевидным, поскольку законодательные механизмы и условия лицензирования разных видов предпринимательской деятельности существенно различаются.

При осуществлении одних видов лицензирования действительно важным обстоятельством может быть предшествующая противоправная деятельность соискателя лицензии. Наиболее ярким примером служит выдача лицензии на приобретение оружия. Статья 13 Федерального закона от 13.12.1996 N 150-ФЗ "Об оружии" (далее - Закон об оружии) предусматривает отказ в выдаче лицензии в связи с предшествующим привлечением соискателя к уголовной или административной ответственности.

Однако при применении аналогичных оснований для отказа в выдаче лицензии на торговлю алкоголем существуют очевидные ограничения.

Во-первых, в Законе об оружии предшествующая противоправная деятельность указана как основание отказа в выдаче лицензии прямо и недвусмысленно. Более того, основанием для отказа в выдаче лицензии на приобретение оружия может быть не просто факт привлечения к административной ответственности, а привлечение к ответственности дважды в течение года, что явно отрывает привлечение к ответственности от процедуры лицензирования. Когда же факт правонарушения устанавливается непосредственно в процессе лицензионной проверки (как в рассматриваемом деле), получается, что на момент подачи документов на получение лицензии факт нарушения закона юридически еще не признан. В этих условиях использование такого факта в качестве основания для отказа в выдаче лицензии не выглядит юридически определенным.

Во-вторых, в случае с лицензированием оружия важнейшими условиями лицензирования выступают характеристики самого соискателя. Безопасность владения оружием предполагает, что соискатель не дает поводов подозревать его в возможности использования оружия в противоправных целях. В случае с лицензированием продажи алкоголя проверяются условия осуществления деятельности, как и в других случаях лицензирования именно предпринимательской деятельности. В этих целях лицензионное законодательство оперирует понятием "лицензионные требования и условия". Недаром в ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (этот Закон не распространяется на лицензирование продажи алкоголя, но регламентирует лицензирование большинства видов предпринимательской деятельности) прямо указано, что общее соблюдение требований действующего законодательства к лицензионным требованиям и условиям не относится. Разумеется, в рассматриваемом деле речь шла не о соблюдении законодательства вообще, а лишь о выполнении требования о наличии лицензии.

Выяснение того, не нарушил ли соискатель запрет на осуществление деятельности без лицензии, явно выходит за пределы проверки, очерченные законодательством о лицензировании. В результате меняется смысл самой лицензионной проверки: лицензирующий орган не сосредоточивается на оценке того, будет ли осуществляемая предпринимателем деятельность безопасна с точки зрения общих целей лицензирования, а включает в предмет проверки и то, что с точки зрения буквального смысла закона выступает основанием для административной ответственности, но не для отказа в выдаче лицензии.

Меняются даже общие подходы к особенностям и содержанию лицензируемой деятельности. Если с точки зрения административно-правовой природы лицензия до комментируемого решения Верховного Суда РФ была формой контроля за соблюдением требований безопасности и ее отсутствие представляло общественную опасность (или вредность), служившую основанием для административной ответственности за осуществление лицензируемой деятельности без лицензии, то теперь оценка этой ситуации принципиально меняется. Отсутствие лицензии становится общественно опасным как таковое и влечет для предпринимателя существенные негативные последствия (в частности, неоднократная уплата государственной пошлины - столько раз, сколько потребуется подавать заявление о выдаче лицензии). Такой подход основан на крайнем и бессмысленном формализме, выдаваемом за заботу о проверке соблюдения закона. Вопреки провозглашенному телеологическому толкованию закона безопасность лицензируемой деятельности оказывается второстепенной, поскольку сам факт отсутствия лицензии при условии выполнения всех лицензионных требований и условий не обеспечит ее получение.

Если исходить из позиции ВС РФ, то отказ в выдаче лицензии фактически становится санкцией за совершение правонарушения, что плохо согласуется с целями и природой института лицензирования. Отказ в выдаче лицензии должен основываться лишь на отсутствии подтверждения того, что лицензируемая деятельность будет осуществляться безопасно.

В результате само лицензирование как таковое отчасти лишается смысла. Оно становится предоставлением привилегии на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности, а не проверкой безопасности осуществления той деятельности, на которую предприниматель в принципе имеет право в соответствии с Конституцией. Гарантии получения лицензии при выполнении всех формально установленных законом требований превращаются почти в ничто.

Подход к оценке правовых рисков как элемента экономической политики бизнеса, изложенный в комментируемом определении, изменяет соотношение выгод и издержек соблюдения закона. Получается, что обращаться за получением лицензии при выполнении всех лицензионных требований и условий нужно, обеспечив себя доказательствами того, что лицензируемая деятельность в принципе не могла осуществляться до получения лицензии. Если же деятельность уже фактически началась, то обращаться за получением лицензии становится слишком рискованно: в рамках лицензионной проверки могут возбудить производство по делу об административном правонарушении, и, помимо невозвращаемой пошлины за предоставление лицензии (в рассматриваемом деле - 65 тыс. руб.), в расходы может быть включена уплата административного штрафа (по ч. 3 ст. 14.17 КоАП РФ до 300 тыс. руб. с конфискацией алкогольной продукции); в дополнение потребуется повторное обращение за получением лицензии. При этом в течение всего времени проведения проверок, рассмотрения дела и повторного обращения за лицензией вести предпринимательскую деятельность будет невозможно. Вряд ли такой суровый набор мер способен реально стимулировать бизнес к соблюдению закона.

Позиция Верховного Суда РФ лишает предпринимателей стимулов легализовать свою деятельность: в рассматриваемом случае именно обращение за лицензией спровоцировало проверку, ставшую основанием для привлечения к административной ответственности.

Если ВС РФ стремился к повышению правовых стимулов к соблюдению закона, то добился он скорее обратного. А если высказанная в этом деле позиция Суда будет распространена на другие виды лицензий, то это увеличит масштабы проблемы, одновременно расширяя пределы правовой неопределенности в содержании и целях административного регулирования лицензирования.

Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.

Белов С.А. Торговля алкоголем без лицензии - основание для отказа в выдаче такой лицензии? Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 21.02.2017 N 306-КГ16-15245

S. Belov. Selling Alcohol without a Licence: A Ground to Refuse Granting a Licence? Case comment on the judgment of RF SC No. 306-КГ16-15245, 21 February 2017

С.А. Белов - доцент кафедры государственного и административного права СПбГУ, кандидат юридических наук

"Вестник экономического правосудия"

Издательство "Закон" информирует Вас о том, что в связи с реформой судебной системы журнал "Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ" переименован в "Вестник экономического правосудия РФ".

Главная цель, которую поставила перед собой редакция, заключается в том, чтобы новые материалы, новые рубрики стали актуальным дополнением к тем научным статьям, которые ранее публиковались в журнале. Это:

- комментарии ведущих экспертов к судебным актам Верховного суда РФ, относящихся к вопросам гражданского, налогового, земельного, административного права и процесса;

- подборка судебной практики - правовые дайджесты по определенным тематикам правоприменительной деятельности и судебной практики, созданные с привлечением научно-исследовательских институтов;

- мнения экспертов к новым законодательным актам и инициативам;

- позиции по вопросам судебной практики, сформированные в рамках научно-консультационных советов окружных арбитражных судов;