МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО — КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе рассматривают муниципальное право как совокупность юридических норм, регулирующих ком­плексные по своему характеру отношения в сфере местного само­управления, его систему, компетенцию, гарантии и ответственность, а также формы деятельности2. Вместе с тем авторы не конкретизи­руют, в чем проявляется комплексность муниципальных отношений, и соответственно комплексность муниципального права.

С.Д. Князев, Е.Н. Хрусталев, анализируя комплексный характер муниципального права, объясняют данный факт тем, что оно бази­руется на стыке ряда отраслей права: конституционного, админист­ративного, финансового и некоторых других. Для муниципального права не характерно доминирование в его структуре правовых норм одного отраслевого характера. Так, если избирательное право Рос­сийской Федерации объективно тяготеет к конституционному пра­ву, таможенное и служебное — к административному, то муници­пальное право вряд ли может быть однозначно отнесено к государ­ственному, административному или финансовому праву. Россий­ское муниципальное право, комплексно обеспечивая регламента­цию отношений, составляющих одну из основ конституционного строя, в равной степени использует потенциал норм права различ­ного отраслевого характера и не может быть отождествлено ни с одной российской отраслью права по причине преобладания в его составе государственно-правовых, административно-правовых или иных предписаний. В этом, по их мнению, и есть одна из особен­ностей природы муниципального права как комплексного юриди­ческого образования4. Данная позиция сходна с первой, поскольку комплексность муниципального права обусловлена его взаимодей­ствием с другими отраслями права. При этом комплексность самих отношений, входящих в предмет муниципально-правового регулиро­вания, а также комплексность муниципально-правового режима специально не рассматриваются.

Необходимость использования норм из других отраслей связана с наличием широкого круга вопросов местного значения, решением которых и занимаются субъекты местного самоуправления. Напри­мер, согласно ст. 124 ГК РФ городские, сельские поселения и дру­гие муниципальные образования участвуют в отношениях, регули­руемых гражданским законодательством. Органы местного само­управления, действующие от имени муниципального образования, вправе выступать заказчиком по строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, оказанию услуг на его территории. Соответственно нормы гражданского права, регулирующие граждан­ско-правовые отношения с участием публично-правовых образова­ний в сфере местного самоуправления, будут равно и нормами му­ниципального права.

Муниципальное право использует ряд норм финансового права. Одним из институтов муниципального права является муниципаль­ная собственность, в том числе местные финансы. Не все финансо­вые отношения составляют предмет финансового права, а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований. Значительная часть финан­совых отношений органов местного самоуправления и муници­пальных образований входит в предмет финансового права, а пото­му правовые нормы, осуществляющие регламентацию таких отно­шений, будут одновременно нормами муниципального права.

Муниципальное право регламентирует свои собственные отно­шения: по созданию органов и моделей местного самоуправления, компетенции органов местного самоуправления, оформлению тер­риторий и наименований муниципальных образований, изданию муниципальных правовых актов и некоторые другие.

Комплексность муниципального права обеспечивает муници­пальный режим. Особый режим муниципально-правового регулиро­вания, по мнению Н.С. Бондаря, основан не на едином методе, а на особенностях сочетания различных способов правового воздей­ствия на самоуправленческие (муниципальные) отношения2. В юри­дическом режиме муниципального права преобладают дозволения и обязывания. Комплексность муниципально-правового режима про­является в сочетании императивного и диспозитивного способов правового регулирования.

Специфической особенностью муниципального права как ком­плексной отрасли права является тот факт, что отраслевые право­вые нормы реализуются на территории муниципальных образований. Кроме того, данные нормы применяются специальными субъекта­ми, которые являются субъектами муниципального права. Среди субъектов муниципального права можно выделить статусные субъ­екты, деятельность которых регулируется преимущественно муни­ципальным правом. Таковыми, в частности, являются население муниципального образования, органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, сами муниципальные образования как субъекты права.

Местное самоуправление органично связано и тесно взаимодей­ствует с техническими системами, функционирующими на уровне муниципальных образований (энергетика, связь, транспорт, тепло­снабжение, водоснабжение и др.). Технические системы представ­ляют собой сочетание технических средств из множества отдельных видов различного оборудования1. Местное самоуправление как со­циальная система является совокупностью общественных отноше­ний, возникающих, изменяющихся и прекращающихся на террито­рии муниципальных образований в результате совместной деятель­ности субъектов местного самоуправления. Социальные и техниче­ские системы составляют целостный организм. Системный подход являются важнейшим, определяющим компонентом и техники, и управления. Основная цель системного подхода состоит в том, что­бы в опоре на современные технические средства рационализиро­вать управление социальными процессами2. Проблемы рационали­зации управления решаются на местном уровне органами местного самоуправления, населением муниципальных образований и други­ми субъектами муниципальных отношений. Тесная взаимосвязь местного самоуправления с техническими системами практически доказывает комплексность муниципального права.

Итак, выделение муниципального права в самостоятельное пра­вовое образование — явление закономерное и обоснованное с уче­том сложности и неоднородности самоуправленческих отношений, регулируемых данной отраслью.

Муниципальное право — самостоятельная отрасль права в силу того, что имеет свой предмет правового регулирования — муници­пальные отношения, возникающие в процессе организации и дея­тельности местного самоуправления в городских, сельских поселе­ниях и других муниципальных образованиях. Кроме того, есть и дополнительные признаки: субъектный состав данной отрасли, свое­образный муниципально-правовой режим, наличие собственных правовых конструкций.