Административно-правовые нормы и административно-правовые отношения

Понятие, структура, виды и реализация административно-правовых норм

Каждая отрасль права, как и право в целом, является целостной организованной системой правовых норм, ее первичных "ячеек". Как известно, правовая норма - это общеобязательное правило поведения, которое устанавливается (санкционируется) компетентным субъектом нормотворческой деятельности и выполнение которого обеспечивается (гарантируется) государством и поддерживается возможностью применения государственного принуждения.

Нормы административного права, как и нормы других отраслей права, выполняют функцию регулятора общественных отношений. Они отличаются от норм других отраслей права тем, что предметом их регулирования являются общественные отношения, возникающие в сфере управленческой, исполнительной и распорядительной деятельности государства.

Помимо общественных отношений в сфере государственного управления нормы административного права регулируют отношения, возникающие в связи с решением органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов государственной службы, а также внутри организационных вопросов управленческого характера.

Административно-правовые нормы регулируют также общественные отношения, возникающие по поводу осуществления общественными организациями управленческих функций, делегированных им компетентными государственными органами.

Таким образом, учитывая указанное выше, можно дать такое определение понятию "административно-правовая норма":

Административно-правовая норма это общеобязательное, формально определенное правило поведения, установленное или санкционированное государством в лице его компетентных органов (должностных лиц) и предназначено для организации и регулирования общественных отношений в сфере государственного и общественного управления, а также отношений управленческого характера, возникающие в иных сферах государственной деятельности, и реализация которого обеспечивается государственным принуждением.

Нормы административного права упорядочивают различные компоненты системы государственного управления; формируют, закрепляют научно-обоснованные и целесообразные взаимоотношения между субъектами и объектами государственного управления; регламентирующих связи отдельных отраслей управления между собой, взаимодействие различных органов исполнительной власти, их отношения с предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

В административно-правовых нормах находит свое непосредственное отражение регулятивная роль административного права. При этом цель правового регулирования общественных отношений в этой сфере заключается в установлении точного соответствия требованиям законности действий каждой из сторон: органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений, организаций, трудовых коллективов, политических партий, общественных организаций и граждан. Эта цель достигается путем определения в административно-правовых нормах пределов должного поведения сторон. Эти нормы указывают, какие действия необходимо совершить, а от каких следует воздержаться. Собственно, это означает, что с помощью административно-правовых норм создается определенный правовой режим деятельности отдельных субъектов, их взаимоотношений в сфере государственного управления.

Административно-правовые нормы предусматривают взаимные обязанности и права сторон, а также их ответственность в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или нарушения (неправильного использования) прав. Они определяют обязанности сторон не только в рамках конкретных управленческих отношений (обязанности одной стороны перед другой), но и перед государством и обществом, а также средства, обеспечивающие их выполнение и гарантируют использование предоставленных прав.

Административно-правовые нормы, регулируя управленческие отношения, учитывают наличие в них органов исполнительной власти государства (их официальных представителей) - носителей властных полномочий. Обычно такие нормы адресуются именно этим органам (должностным лицам), потому что они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность, в связи с которой и возникают отношения, которые регулируются административно-правовыми нормами.

За этими органами, которые выступают от имени государства, административно-правовые нормы закрепляют соответствующий объем юридически-властных полномочий, определяют юридические обязанности, как перед государством, так и перед другими участниками управленческих отношений и, наконец, устанавливают ответственность за ненадлежащее их выполнение.

Следует отметить, что административно-правовые нормы наделяют правами не только органы исполнительной власти, но и других возможных участников управленческих общественных отношений, этими нормами регулируются. Правам одной стороны всегда корреспондируют обязанности другой и наоборот.

Таким образом, административно-правовые нормы, регулируя управленческие отношения, воздействуют на них путем:

а) предоставление участникам этих отношений определенных прав;

б) возложение на них юридических обязанностей;

в) гарантирование прав и обеспечения исполнения обязанностей путем формального закрепления возможности применения мер государственного принуждения.

Особенностью административно-правовых норм в том, что они обеспечивают надлежащее поведение субъектов в сфере государственного управления, преимущественно, предписаниями императивного (повелительного характера). Соответственно, стороны регулируемых управленческих отношений должны действовать в соответствии с обязательными предписаниями норм права. Нарушение этих требований влечет за собой ответственность виновной стороны непосредственно перед государством. Конкретный вид и пределы такой ответственности предусмотрены административно-правовой нормой. Выполнение требований такой нормы, в необходимых случаях, может обеспечиваться средствами юридического принуждения.

в Зависимости от цели правого регулирования, характера регулируемых управленческих отношений, особенностей их сторон и т. п, императивность административно-правовых норм может иметь различные формы выражения в содержании нормативных предписаний. Важнейшие из них:

а) установление определенного порядка действий, т. е. предписание к действию соответствующих обстоятельств и надлежащим образом, предусмотренным данной нормой;

б) запрещение определенных действий под страхом применения тех или иных юридических средств воздействия;

в) предоставление стороне управленческих отношений возможности избрать один из предусмотренных правовой нормой вариантов поведения.

Уклониться от выполнения предписания не соответствующая сторона обязана действовать, выбрав самостоятельно один из этих вариантов; г) предоставление стороне управленческих отношений возможности действовать по собственному усмотрению, то есть либо совершить определенные, предусмотренные данной административно-правовой нормой действия или отказаться от их совершения.

Во всех названных случаях достаточно четко выражен характерный для этой группы правовых норм элемент юридического обязательного принуждения, он указан или "жестко" (прямое принуждение, запрет) или несколько "мягко" (разрешение).

Регулируя управленческие общественные отношения, административно-правовые нормы активно способствуют их упорядочения, закрепления и развития в интересах государства, а также обеспечивают их охрану. Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение правил, определенных нормами административного права, обеспечиваются при необходимости мерами государственного принуждения.

Творческая роль норм административного права проявляется не только в самом регулировании общественных отношений, но и в его воспитательном воздействии на граждан. Наличие норм административного права предполагает добровольное их соблюдение всеми субъектами административного права, поэтому основным методом административного правового регулирования являются убеждение.

Исходя из общего понятия правового регулирования, можно сделать вывод, что содержанием административно-правового регулирования являются:

- упорядочение и закрепление наиболее целесообразных общественных отношений в сфере управления;

- охрана урегулированных правом общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества и государства;

- вытеснение и ликвидация общественных отношений, устарели и не отвечают современным требованиям (новаційне нормотворческое производство и кодификация законодательства).

Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимают ее внутреннюю построение, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности ее составных частей, элементов нормы, внутрішньоструктурну организацию нормативного материала.

Структурно административно-правовые нормы состоят из трех традиционных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза (греч. hypothesis - условие, предположение) - составная часть нормы права, определяющая условия, при которых субъекты права должны осуществлять свои права и выполнять обязанности, определенные в диспозиции этой нормы, должно детерминировать наступления конкретного юридического последствия.

Иначе говоря, гипотеза состоит из характеристики условий, при которых следует руководствоваться требованиями (предписаниями) данной правовой нормы. Обычно гипотеза предполагает определенные конкретные юридические факты, то есть обстоятельства, при которых возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения (например, достижение лицом определенного возраста, совершение ею административного правонарушения и т.п.). Гипотеза отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а также определяют полномочия органов исполнительной власти (должностных лиц). Объясняется это тем, что такие нормы (а их большинство) реализуются непосредственно в деятельности органов управления, последняя и оценивается как условие (то есть гипотеза), что вызывает необходимость руководствоваться требованиями норм, адресованными этим органам.

В административном праве гипотеза правовой нормы может быть абсолютно определенной или относительно определенной. Абсолютно определенная гипотеза содержит конкретные фактические условия, при которых реализуется норма права (например, лицо не может быть привлечено к административной ответственности, если прошло более двух месяцев с момента совершения им правонарушения). В относительно определенной гипотезе содержится лишь общая характеристика условий, при наличии которых может быть реализована правовая норма. Такие гипотезы, как правило, содержат формулировки: может быть, при необходимости, в определенных случаях подобное (например, военнообязанный, который без уважительных причин не явился по вызову военкомата, может быть привлечен к административной ответственности). Подавляющее большинство административно-правовых норм содержат именно относительно-определенную гипотезу.

Диспозиция (лат. dispositio - распоряжение) - составная часть нормы права, которая определяет права и обязанности участников правоотношений, возникающих при обстоятельствах, предусмотренных гипотезой нормы.

Можно сказать, что диспозиция - это конкретное правило поведения, предусмотренное нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах формулируется преимущественно как права, полномочия, разрешения, или в виде предписаний, обязанностей, а также запретов и ограничений. Диспозиции, в которых формулируются одновременно и права, и обязанности, в нормах административного права встречаются довольно редко. Независимо от того, каким образом сформулирована диспозиция, она всегда предполагает неразрывность, взаимосвязь прав и обязанностей, всегда указывает на то, как должны (или могут) вести себя субъекты.

Санкция (лат. - незыблемая постановление) - составная часть нормы права, которая в случае невыполнения нормы определяет меры государственного воздействия в отношении нарушителя, главным образом в форме принуждения (уголовная часть правовой нормы).

Чаще всего санкция рассматривается как мера дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

В ряде случаев административно-правовые нормы не имеют конкретной санкции. Это характерно для норм, регулирующих отношения между супідрядними сторонами управленческих отношений (например, между высшими и низшими органами управления, между руководителем и подчиненными ему работниками). Нарушение правовых предписаний - в таком случае предусматривает наступление дисциплинарной ответственности, не предусмотренной настоящим административным нормой, а нормами, содержащимися в правовых актах, которые регламентируют, например, государственную службу. Санкция всегда выражает негативную реакцию государства на любое отклонение от должного поведения в сфере государственного управления.

Содержание структурных элементов административно-правой нормы (гипотезы, диспозиции, санкции) может быть определенным, относительно определенным и альтернативным.

Определенность элементов нормы означает, что участники отношений могут поступать только так, как указано, например, в диспозиции и не иначе, или в отношении нарушителя правовой нормы может быть применено взыскание в виде штрафа в четко определенных пределах, выйти за которые юрисдикционная инстанция не в состоянии.

Относительная определенность элементов нормы заключается в том, что в ней указываются лишь общие признаки поведения, в рамках которых стороны могут принимать самостоятельные решения. Так, относительно определенная гипотеза выражается в формулировке типа "по необходимости" или "целесообразности" разрешается действовать определенным образом; наличие необходимости или целесообразности в каждом конкретном случае устанавливается другими нормами. Например, относительно определенная санкция нормы заключается в указании на то, что к нарушителю может быть применено административное взыскание в виде штрафа в определенных пределах (от и до).

Альтернативность структурных элементов административно-правовой нормы заключается в том, что в диспозиции, например, приводятся несколько альтернативных вариантов поведения, в санкции - несколько различных видов наказания в отношении нарушителя (административный арест, или штраф, или исправительные работы).

Предписания административно-правовой нормы обычно не совпадают с текстом статьи или параграфу нормативного акта. Очень часто гипотеза и диспозиция находятся в одном нормативном акте, а санкция - в другом (бланкетність элементов правовой нормы). Часто отдельные части правовой нормы не формулируются вообще, а подразумеваются очевидными. Так, например, ст. 173 Куоап предусматривает ответственность за совершение мелкого хулиганства, тогда как в самой статье не говорится о том, в чем именно заключается такой акт деліквенції, для выяснения конкретных форм проявления указанного проступка следует пользоваться другими специализированными источниками (Постановлениями Пленума ВСУ, научно-практическими комментариями к КУпАПу). Это, по мнению законодателя, является очевидным.

Что же касается классификации административно-правовых норм, то все административно-правовые нормы группируются по определенным критериям. Основным критерием при этом является их юридическое содержание или метод регулирующего воздействия на участников управленческих общественных отношений. По этому критерию нормы административного права делятся на:

а) обязывающие, т. е. содержащие юридические властные предписания к совершению определенных действий при конкретных обстоятельствах, предусмотренных нормой (например, лица, которые достигли 16-летнего возраста должны иметь паспорт гражданина и т.п.);

б) запрещающие, то есть такие, которые метят юридические властные предписания, которые запрещают совершение определенных действий. Например, запрещены действия, подпадающие под признаки административных правонарушений и т.п.);

в) управомочивающие (разрешающие), т. е. предусматривающие возможность действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Например, возможность выбора соответствующим органом одного из видов взысканий, предусмотренных нормой;

г) стимулирующие, то есть такие, что содержат меры материального и морального стимулирования за надлежащее поведение;

д) рекомендательные, т. е. такие, которые содержат советы по поводу наиболее целесообразного, рационального совершение тех или иных действий. Эти нормы являются разновидностью норм уповноважуючого характера.

предметом регулирования административно-правовые нормы делятся на:

а) материальные, то есть такие, что определяют содержание обязанностей и прав конкретных участников регулируемых управленческих отношений, их административно-правовой статус. Например, нормы, устанавливающие право органов исполнительной власти издавать нормативно-правовые акты;

б) процессуальные, т. е. такие, которые устанавливают порядок реализации обязанностей и прав, предусмотренных для участников управленческих общественных отношений материальными административно-правовыми нормами. Например, нормы, определяющие порядок обжалования действий органов исполнительной власти и их должностных лиц. Процессуальные нормы, в свою очередь, подразделяются на две группы.

- административно-процедурные. Административно-юрисдикционные нормы обеспечивают принудительное

осуществление обязанностей и прав в сфере государственного управления, которое детерминировано ретроспективным правонарушения со стороны конкретного субъекта.

Административно-процедурные нормы регламентируют порядок совершения различных организационных действий аппарата управления, не выходящие за рамки стандартной процедуры деятельности последних (например, порядок согласования тех или иных действий, проведению совместных мероприятий и т. п).

Административно-правовые нормы в зависимости от адресата нормативных предписаний делятся на нормы, регулирующие:

а) правовое положение органов исполнительной власти государства; ими определяется порядок образования, реорганизации, ликвидации органов управления, их компетенция и организационная структура, формы и методы осуществления исполнительной и распорядительной деятельности, взаимоотношения с другими субъектами и т.п.;

б) правовое положение административно-управленческих работников аппарата управления - государственных служащих. Они закрепляют принципы государственной службы, порядок комплектования, прохождения службы, объем служебных обязанностей и прав служащих и др.

в) административно-правовой статус предприятий, учреждений и организаций: порядок их образования, реорганизации и ликвидации, их подчиненность, компетенцию, формы и методы деятельности администрации и т.п.;

г) правовой статус общественных организаций и трудовых коллективов в сфере государственного управления, а именно: основы их взаимоотношений с органами управления, объем полномочий, организационно-правовые формы участия в государственном управлении, методы государственного регулирования их деятельности и т.п.;

д) административно-правовой статус граждан: определяют их права и обязанности в сфере государственного управления, устанавливают административно-правовые гарантии субъективных прав, основы взаимоотношений с аппаратом управления и т.п.

По объему регулирования управленческих общественных отношений, административно-правовые нормы разделяют на:

а) общие, которые регулируют отношения типичные для всей системы государственного управления (например, организация государственной службы и т.п.);

б) отраслевые, регулирующие отношения, которые складываются в отдельных отраслевых системах государственного управления (например, в области внутренних дел);

в) межотраслевые, которые регулируют отношения в нескольких сферах управления (например, в сферах планирования, стандартизации, ценообразования, энергосбережения).

По юридической силе административно-правовые нормы разделяют на:

а) нормы, содержащиеся в законах;

б) нормы, содержащиеся в подзаконных актах.

По действию в пространстве административно-правовые нормы делят на нормы (критерием территориальной дифференциации является юридически-властный статус учреждения-продуцента):

а) общегосударственного значения;

б) местного значения.

По действию во времени различают административно-правовые нормы:

не ограничены сроком действия;

Конечно, административно-правовые нормы действуют до момента их изменения или отмены в установленном законом порядке.

Административно-правовые нормы, принятые в официальном порядке, должны быть реализованы, то есть практически использованы с целью регулирования управленческих общественных отношений субъектами, которым адресованы предписания этих норм. Правовые нормы реализуются путем их исполнения или применения. Исполнение административно-правовых норм - это точное, неукоснительное соблюдение участниками управленческих общественных отношений предписаний указанных норм. Речь идет о лицах, которым адресованы эти нормы, и которые, или совершают указанные нормами действия или воздерживаются от запрещенных действий. Субъектами исполнения могут быть почти все возможные участники управленческих общественных отношений: органы, должностные лица, предприятия, учреждения, организации, общественные организации, граждане. В таком порядке реализуются все обязывающие и запрещающие административно-правовые нормы. В некоторых учебниках указываются и такие формы реализации административно-правовых норм, как соблюдение и использование.

На наш взгляд, нет необходимости выделять такие формы реализации административно-правовых норм, потому что соблюдение - это основа любой формы реализации норм. Что касается использования, то это является разновидностью выполнения норм уповноважуючого характера.

Применение административно-правовых норм заключается в издании уполномоченным субъектом индивидуальных юридических актов по конкретным делам или по вопросам, возникающим в связи с осуществлением исполнительной и распорядительной деятельности, так называемая ассимиляция правового предписания в конкретной объективной ситуации. Конечно, полномочия, необходимые для этого, есть лишь у официальных представителей государства в сфере исполнительной и распорядительной деятельности, то есть у органов исполнительной власти и их должностных лиц. Именно они имеют право и обязаны выдавать акты применения правовых норм.

В некоторых случаях, специально предусмотренных законодательством, административно-правовые нормы могут применяться в судебном порядке. Обычно, это нормы забороняючого или процессуального характера.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются:

законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.

Эффективная реализация административно-правовых норм является важной предпосылкой обеспечения надлежащего общественного порядка и правопорядка в государстве, обязанностью государственно-властных образований, в чем и заключается целесообразность создания последних.

Следует остановиться на действии административно-правовых норм в пространстве, времени и по кругу лиц.

Действие административно-правовой нормы в пространстве связано со статусом органа государства, ее принял. Различают административно-правовые нормы общегосударственного (например, правила дорожного движения) и местного уровня (правила торговли на рынках).

Относительно действия во времени, то, по общему правилу, административно-правовые нормы приобретают силу с момента их опубликования и действуют до их отмены, отмены или замены. В отдельных нормативных актах может быть определен конкретный срок введения их в действие, а также время действия. Административно-правовые нормы обратной силы во времени не имеют, за исключением тех норм, которые устраняют или смягчают ответственность за совершение административных правонарушений.

Относительно действия административно-правовых норм по кругу лиц, то это связано с тем, что они адресуются или всем гражданам или отдельным их группам, имеющим определенные особенности административно-правового статуса (государственные служащие, должностные лица, работники милиции и т.п.).